Die Schweizer Presse, nicht so frei
Ist Dir das bekannt? In der Schweiz dürfen Journalist*innen – was Campax erstaunlicherweise anprangert – nicht an Untersuchungen teilnehmen oder über illegale Tatsachen schreiben, wenn die Informationen über diese Tatsachen auf bestimmte Weise erlangt wurden, insbesondere durch Diebstahl und/oder Datenlecks. Das bedeutet, dass Schweizer Journalist*innen im Falle eines Skandals aufgrund von Datenlecks/-verlusten, wie beispielsweise im Fall des sogenannten „Suisse Secrets“, schweigen müssen und sich nicht an den Ermittlungen anderer Journalist*innen aus der ganzen Welt beteiligen dürfen, da sie sonst zu einer Gefängnisstrafe von bis zu drei Jahren verurteilt werden können. Eine absolut unglaubliche und absurde Situation, die wir einem Artikel im Bankengesetz zu verdanken haben, auf den wir gerne zurückkommen möchten.
Ende Februar wurde im Nationalrat eine Motion angenommen, welche die Pressefreiheit eindeutig garantieren soll. Presseorgane sollen von jeglicher Verfolgung aufgrund des strittigen Artikels des Bankengesetzes ausgenommen werden. Auch der Bundesrat empfahl die Annahme der Motion. Campax freut sich, dass die Situation auf dem Weg der Veränderung ist, auch wenn wir immer noch am Anfang stehen; um die Bedeutung dieser Motion und insbesondere die Notwendigkeit, der Presse kein Schweigegebot entgegenzusetzen, zu unterstreichen, möchten wir ausführlich auf den aktuellen Stand der Dinge eingehen.
Das Recht auf freie Meinungsäusserung, wie es der EGMR versteht
Wenn von Grundrechten die Rede ist, kennen die meisten wohl das Recht auf freie Meinungsäusserung, das laut dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) die Grundlage und das Fundament einer demokratischen Gesellschaft darstellt. Die Pressefreiheit, die uns hier besonders interessieren wird, ist ein Bestandteil der Meinungsfreiheit. Bevor wir uns jedoch mit der Pressefreiheit befassen, einer Freiheit, die heute in der Schweiz bedroht ist, sollten wir die Meinungsfreiheit und was sie umfasst, genau definieren, denn sie ist weiter gefasst, als wir vielleicht denken, und umfasst sogar Whistleblowing.
Das Recht auf freie Meinungsäusserung ist in Artikel 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) in Absatz 1 mit folgendem Wortlaut garantiert: «[j]ede Person hat das Recht auf freie Meinungsäusserung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Dieser Artikel hindert die Staaten nicht, für Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben.»
Das Recht auf freie Meinungsäusserung hat also zwei Komponenten, nämlich einerseits die Gedankenfreiheit (A) und andererseits die Freiheit, Informationen oder auch Ideen zu empfangen oder weiterzugeben (B).
- Die Gedankenfreiheit ist ebenfalls eine in Artikel 9 EMRK garantierte Freiheit, sie umfasst die Gedankenfreiheit, und vorbehaltlich des Rechtsmissbrauchs gilt jede Meinung als zulässig und darf geäussert werden.
- Die Freiheit, Informationen zu empfangen oder weiterzugeben (heute besser bekannt als Kommunikationsfreiheit), umfasst drei Dinge, nämlich die Freiheit, Ideen zu senden (i), zu empfangen (ii) und schliesslich die Kommunikation von Informationen oder Ideen (iii).
Die Pressefreiheit ist hauptsächlich in der obigen Komponente b verborgen, genauer gesagt die Freiheit, Ideen zu versenden (i), da die Presse die Medien nutzt, um Ideen zu informieren/kommunizieren.
Der EGMR, der mit zahlreichen Fällen konfrontiert war, in denen das Recht auf freie Meinungsäusserung in Frage gestellt wurde, konnte nicht nur die Bedeutung, sondern auch den Anwendungsbereich und die Auslegung von Artikel 10 EMRK weiter präzisieren und erklären. So erklärte sie in diesen Fällen, dass das Recht auf freie Meinungsäusserung eine der «wesentlichen Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft und eine der wichtigsten Voraussetzungen für ihren Fortschritt und die Entfaltung jedes Einzelnen“ darstellt. Diese Freiheit gilt nicht nur für „Informationen“ oder „Ideen“, die positiv aufgenommen oder als harmlos oder gleichgültig betrachtet werden, sondern auch für solche, die anstössig sind, schockieren oder beunruhigen.»[1].
Die Meinungsfreiheit ist eng mit der Erhaltung der Demokratie verknüpft, denn ohne Meinungsfreiheit kann man nicht von einer demokratischen Gesellschaft sprechen. Der Schutzbereich dieses Artikels ist sehr weit gefasst, sei es der Inhalt der Ideen oder Informationen, aber auch die zu ihrer Übermittlung verwendeten Medien.
Es muss jedoch betont werden, dass diese Freiheit nicht dazu benutzt werden darf, die Demokratie, die sie schützen soll, zu untergraben, denn «eines der Hauptmerkmale der Demokratie besteht in der Möglichkeit, die sie bietet, die Probleme, mit denen ein Land konfrontiert ist, durch Dialog und ohne Anwendung von Gewalt zu lösen (…)».[2]
Die Schweiz ist verpflichtet, die Meinungsfreiheit zu respektieren und durchzusetzen
Artikel 10 richtet sich, wie alle anderen Artikel der EMRK, in erster Linie an die Staaten, d. h. an die Unterzeichnerstaaten dieser Konvention; diese sind nicht nur dafür verantwortlich, die Konvention einzuhalten, sondern auch dafür, dass sie eingehalten wird. Zur Erinnerung, die EMRK ist das erste Instrument, das einigen der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte genannten Rechte Wirkung verleiht und sie für die Unterzeichnerstaaten verbindlich macht.
Die Schweiz hat die EMRK ratifiziert, sodass die Konvention seit dem 28. November 1974 in der Schweiz in Kraft ist. Daher hat die Schweiz sowohl positive als auch negative Verpflichtungen, die sich aus der EMRK ergeben. Die positive Verpflichtung bezieht sich auf den Schutz der Ausübung eines durch die EMRK garantierten Rechts. Mit anderen Worten: Für den vorliegenden Artikel bedeutet dies, dass die Schweiz als Unterzeichnerstaat der EMRK verpflichtet ist, die Meinungsfreiheit des Einzelnen zu gewährleisten und zu schützen.
Der EGMR erklärt im Zusammenhang mit der Meinungsfreiheit und insbesondere der von ihr erfassten Pressefreiheit, dass die «positiven Verpflichtungen unter anderem bedeuten, dass die Staaten verpflichtet sind, unter Schaffung eines wirksamen Systems zum Schutz von Urhebern oder Journalisten ein Umfeld zu schaffen, dass die Teilnahme aller betroffenen Personen an öffentlichen Debatten begünstigt und es ihnen ermöglicht, ihre Meinungen und Ideen ohne Furcht zu äussern, selbst wenn diese den von den offiziellen Stellen oder einem erheblichen Teil der Öffentlichkeit vertretenen Meinungen und Ideen zuwiderlaufen oder sogar irritierend oder schockierend für letztere sind.»[3]
Wenn also ein durch die EMRK garantiertes Recht oder eine Freiheit verletzt wird, kann der Unterzeichnerstaat dafür verantwortlich gemacht werden, dass er nicht die erforderlichen Massnahmen ergriffen hat, um die Verletzung dieses Rechts zu verhindern.
Das Recht auf freie Meinungsäusserung ist kein absolutes Recht
Die Lektüre des ersten Absatzes des oben genannten Artikels 10 lässt klar erkennen, dass das Recht auf freie Meinungsäusserung nicht absolut ist und eingeschränkt werden kann. Ihre Einschränkung unterliegt jedoch strengen Bedingungen, und diese werden in demselben Artikel in Absatz 2 genannt, nämlich:
«Die Ausübung dieser Freiheiten ist mit Pflichten und Verantwortung verbunden; sie kann daher Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung.».
Nur wenn alle im obigen Absatz aufgeführten Bedingungen erfüllt sind, kann eine Einschränkung der Meinungsfreiheit nach Prüfung des Einzelfalls vom EGMR zugelassen werden. Es ist zu betonen, dass eine Einschränkung der Ausübung der Meinungsfreiheit nur in seltenen Fällen zulässig ist.
Es kann vorkommen, dass die Ausübung einer Freiheit mit einer anderen Freiheit oder einem ebenfalls geschützten Recht kollidiert, weshalb es zu Einschränkungen kommen kann. Im Zusammenhang mit der Meinungsfreiheit muss diese beispielsweise mit dem Schutz des Privatlebens (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) oder auch der Gedanken, Gewissens- und Religionsfreiheit in Einklang gebracht werden, die ebenfalls durch die EMRK garantierte Rechte sind.
Zusammenfassend lässt sich Folgendes festhalten: Alle in der EMRK garantierten Rechte sind Grenzen der Meinungsfreiheit, und niemand darf seine Meinungsfreiheit nutzen, um eine andere Freiheit oder ein anderes in der EMRK garantiertes Recht zu verletzen.
Wie steht es um die Pressefreiheit?
Wie bereits erwähnt, ist die Pressefreiheit in der Meinungsfreiheit nach Artikel 10 EMRK enthalten, und es sind einige notwendige Präzisierungen vorzunehmen. Die den Presseorganen eingeräumte Freiheit entspricht den wahren Interessen der Demokratie, die den Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung und im weiteren Sinne auch der Pressefreiheit beinhaltet. Die Pressefreiheit ist auch für die politische Debatte und die Demokratie von entscheidender Bedeutung, weshalb die Presse eine sehr weitgehende, wenn auch nicht absolute Freiheit genießt.
Nach Ansicht des EGMR hat die Presse die Rolle eines „Wachhundes„. Der EGMR unterstreicht in seiner Rechtsprechung immer wieder diese wesentliche Rolle der Presse in einer demokratischen Gesellschaft und geht sogar so weit, dass er die Aufgabe der Journalisten, Informationen und Ideen zu allen Fragen von allgemeinem Interesse zu verbreiten, mit dem Recht der Öffentlichkeit, solche Informationen zu erhalten, verknüpft[4]. Diese Rolle des „Wachhundes“ oder «öffentlichen Wachhundes» wurde vom EGMR auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs)[5], zuerkannt, da er insbesondere der Ansicht ist, dass die Rolle der NGOs als „öffentlicher Wachhund“ „in ihrer Bedeutung der der Presse ähnelt“.
Konkret hat der EGMR entschieden, dass die Verurteilung eines Journalisten wegen der Verbreitung von Informationen, die als vertraulich oder geheim gelten, Medienschaffende davon abhalten kann, die Öffentlichkeit über Themen von allgemeinem Interesse zu informieren. In einem solchen Fall könnte die Presse nicht mehr in der Lage sein, ihre unverzichtbare Rolle als „Wachhund“ zu erfüllen, und ihre Fähigkeit, genaue und zuverlässige Informationen zu liefern, könnte dadurch beeinträchtigt werden.[6] Auch die Verhängung einer Haftstrafe für ein Pressedelikt wäre nur unter aussergewöhnlichen Umständen mit der Meinungsfreiheit von Journalisten vereinbar, z. B. im Falle von Hassreden oder Aufrufen zu Gewalt.
Dieser erhöhte Schutz, der den „öffentlichen Wachhunden“ und insbesondere der Presse durch Artikel 10 gewährt wird, hängt von der Einhaltung der Pflichten und Verantwortlichkeiten ab, die mit der Funktion des Journalisten verbunden sind, und auch von der Verpflichtung, einen „verantwortungsvollen Journalismus“ zu praktizieren.[7] Die Pressefreiheit kann daher eingeschränkt werden, wenn die in Artikel 10 aufgestellten Bedingungen erfüllt sind (siehe Absatz über die Einschränkung der Meinungsfreiheit), wenn ein Journalist oder eine Journalistin die ihm oder ihr obliegende Pflicht zur Verantwortung nicht erfüllt.
Es wurden unzählige Fälle zur Pressefreiheit vor den EGMR gebracht, vor allem der Fall zu den Quellen von Journalisten, und es hat sich gezeigt, dass es nach der Position des EGMR die Demokratie verarmt, wenn den Quellen von Journalisten kein Schutz geboten wird. An dieser Stelle kommt ein Thema ins Spiel, das Campax besonders am Herzen liegt, nämlich die Stellung, die der EGMR Whistleblowern*innen zuweist. Diese sind Quellen und können das in Artikel 10 garantierte Recht auf freie Meinungsäusserung in Anspruch nehmen, dies wird Gegenstand eines weiteren Artikels sein, der sich speziell mit diesem Thema befasst.
Warum ist die Pressefreiheit in der Schweiz bedroht?
Obwohl in der Schweiz die Meinungs- und Informationsfreiheit und die Medienfreiheit (einschliesslich der Pressefreiheit) durch die Bundesverfassung [8], garantiert werden, wird die Pressefreiheit eingeschränkt, wenn die verbreiteten Informationen nicht rechtmässigen Ursprungs sind. Um dies zu verstehen, muss man sich Artikel 47 des Bankengesetzes (BankG)[9] ansehen. Nach diesem Artikel kann wegen Verletzung des Bankgeheimnisses verurteilt werden, wer vorsätzlich beschliesst, gestohlene oder offengelegte Bankinformationen zu seinen Gunsten oder zu Gunsten eines Dritten zu verwenden.
Konkret drohen nach diesem Artikel Whistleblowern*innen und Journalisten*innen bis zu drei Jahre Haft, wenn sie mithilfe von geleakten Dokumenten oder auch gestohlenen Bankdaten aktiv auf Missstände hinweisen, die von bestimmten Einrichtungen (Einrichtung gemäss Definition des BankG, d. h. u. a. Banken, Versicherungen usw.) begangen wurden.
Das Risiko einer strafrechtlichen Verfolgung ist real und Journalisten*innen sind sich dessen bewusst, weshalb sie insbesondere bei der Aufdeckung des Skandals um die «Suisse secrets» Konten ziemlich ruhig blieben. Am 21. Februar 2022 wurde eine kollaborative Untersuchung, die auf durchgesickerten Informationen aus über 18.000 Bankkonten beruhte, die von der Credit Suisse von den 1940er Jahren bis Ende der 2010er Jahre verwaltet wurden, von zahlreichen Medien weltweit veröffentlicht.[10] Da es sich bei der Informationsquelle um eine undichte Stelle handelte, konnten Schweizer Journalisten nicht an den Ermittlungen teilnehmen oder in Ausübung ihrer Pressefreiheit frei über den Fall berichten, da sie die in Artikel 47 BankG vorgesehene Strafe fürchteten.
Wir sind der Meinung, dass eine solche Situation für ein Land mit einem wichtigen Finanzplatz wie der Schweiz unannehmbar ist. Dies beeinträchtigt nicht nur unverhältnismässig die Pressefreiheit, die den Presseorganen garantiert wird, sondern hindert sie auch daran, die Rolle des Wachhundes zu spielen, die ihnen vom EGMR zuerkannt wird. Darüber hinaus sollte in Fällen, in denen nachgewiesen wird, dass eine Einrichtung die ihr obliegende Sorgfaltspflicht auf grausame Weise verletzt hat, in erster Linie die Rechtswidrigkeit der Handlungen und die Schuldigen in Betracht gezogen werden und nicht eine Fixierung auf die Quelle oder den Ursprung der Information. Indem die Schweiz die Quelle und/oder den Ursprung der Information verurteilt, hindert sie die Presse daran, die Gesellschaft über wichtige Themen wie Steuerkriminalität, Geldwäsche, Korruption und viele andere Wirtschaftsverbrechen auf dem Laufenden zu halten.
Wofür Campax steht
Campax argumentiert nicht, dass die Art und Weise, wie die Informationen beschafft wurden, absolut keine Rolle spielt, sondern behauptet vielmehr, dass dies in solchen Situationen nicht die entscheidende Variable ist. Sollte man sich damit befassen, wie die Informationen beschafft wurden, oder mit dem/der Whistleblower*in, der sie weitergegeben hat, oder sollte man sich eher auf die beschafften Informationen selbst, ihren Umfang, ihre Bedeutung und das allgemeine Interesse der Gesellschaft an ihnen konzentrieren? Diese Debatte erinnert an die Debatte über die Motivation von Whistleblowern*innen, die manchmal in den Mittelpunkt der Veröffentlichung gestellt wird und nicht die eigentliche Meldung. So kann es passieren, dass ein*e Whistleblower*in wegen Verletzung des Berufsgeheimnisses und ein*e Journalist*in wegen Verletzung des Bankgeheimnisses verklagt wird. Es ist an der Zeit, dass hier Abhilfe geschaffen wird!
Damit schliesst sich Campax den Forderungen der Motion “ Pressefreiheit in Finanzplatzfragen gewährleisten„ [11]. vom November letzten Jahres an. Diese Motion beauftragt den Bundesrat zu prüfen, ob die aktuelle Gesetzgebung geändert werden soll, um die Pressefreiheit in Finanzplatzfragen zu gewährleisten, und anschliessend – nach einer Interessenabwägung – gegebenenfalls eine Änderung der einschlägigen Gesetze vorzuschlagen. Es ist mehr als notwendig, dass klargestellt wird, dass die Presse vom Anwendungsbereich des Artikels 47 BankG ausgenommen ist. Der Bundesrat hat dies ebenfalls verstanden und beantragt, dass die besagte Motion angenommen wird, was der Nationalrat am 27. Februar getan hat; die Motion befindet sich heute (März 2023) in Behandlung im Ständerat und wir hoffen wirklich, dass sie auf keinen wirklichen Widerstand stoßen wird
Wir werden nicht müde, darauf hinzuweisen, dass diejenigen, die sich in der Schweiz dazu entschliessen, Unregelmässigkeiten zu melden, leider mit schwerwiegenden rechtlichen und sozialen Konsequenzen rechnen müssen, weshalb Campax sich an ihre Seite stellt und fordert, dass die wichtige Rolle von Whistleblowing bei der Verhinderung und Aufdeckung von Wirtschaftsbetrug und Unregelmässigkeiten anerkannt wird und diejenigen, die den Mut haben, zu sprechen, geschützt werden.
[1] Siehe insbesondere die Fälle : EGMR, 25 August 1998, affaire Hertel c. Suisse, Recueil des arrêts et décisions 1998-VI, § 46 ;
EGMR, 23 September 1998, affaire Steel et Morris c. Royaume-Uni, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII, requête n° 68416/01, § 87.
[2] Siehe insbesondere die Fälle : EGMR, 30 Januar 1998, Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, (133/1996/752/951) § 57;
EGMR [GC], 25 November 1997, Zana c. Turquie, requête n° 18954/91.
[3] Siehe insbesondere die Fälle : EGMR, affaire Dink c. Turquie, 14 September 2010, requête n° 2668/07 et 4 autres, § 137;
EGMR, 10 Januar 2019, affaire Khadija Ismayilova c. Azerbaïdjan, requête n° 65286/13 und 57270/14, § 158
[4] Siehe insbesondere die Fälle : EGMR, [GC], 27 Juni 2017, affaire Satakunnan Markkinapörssi Oy et Satamedia Oy c. Finlande req. n° 931/13, § 126 ; EGMR [GC], 29 März 2016, affaire Bédat c. Suisse, requête n° 56925/08, § 51
[5] EGMR [GC], 22 April 2013, affaire Animal Defenders International c. Royaume-Uni, requête n° 48876/08, § 103
[6] EGMR [GC], 10 December 2007, affaire Stoll c. Suisse, requête n° 69698/01, § 110
[7] Guide sur l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme – Liberté d’expression ; § 305
[8] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, RS 101 (Stand am 13. Februar 2022).
[9] Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 ; RS 952.0 (Stand am 1. Januar 2023).
[10] Impressum, SUISSE SECRETS : LA LIBERTÉ DE LA PRESSE EN DANGER FACE AU SECRET BANCAIRE SUISSE ; Status am : 02.03.2023
[11] Motion n° 22.4272 von 14.11.2022 « Pressefreiheit in Finanzplatzfragen gewährleisten». Status am 02.03.2023.
[12] Petition an: Bundesrat Ueli Maurer, Vorsteher EFD Zensurartikel für Medienschaffende und Whistleblower abschaffen
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